政府购买服务:“提质增效”的新增长点 |《政府购买服务管理办法》解读 ①

发布时间:2020年02月20日 来源:姜爱华 中国财经报

党的十八大开启了我国政府购买服务改革的新时代。随后,作为全面深化改革,深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,政府购买服务改革在党的十八届三中全会、党的十九届三中全会以及四中全会等重要会议被屡次提及。可见,政府购买服务改革事关全局,影响深远。

同时,我国深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度,建立现代财政制度的重要内容之一是全面实施预算绩效管理,而将绩效管理“内化于心”的政府购买服务,是全面实施预算绩效管理的重要抓手。

财政部近日出台的《政府购买服务管理办法》(以下简称《办法》),凸显了全面预算绩效管理的理念,必将助推全面预算绩效管理的实施,助推现代财政制度的加快建立和积极财政政策的“提质增效”。

从历史的脉络看,政府购买服务改革天然与预算绩效管理相联系。上世纪80年代,政府购买服务改革伴随着西方国家的新公共管理运动的兴起而逐渐发展起来,其与新公共管理运动倡导的绩效导向相伴相生。英美等发达国家通过政府购买服务改革,在公共服务提供中引入市场竞争机制,吸引社会力量参与公共服务的提供,既节约了财政资金,也改进了公共服务的提供效率与质量,进而显著改进了预算绩效甚至政府绩效。因此,政府购买服务改革是加强财政预算绩效管理的必然要求,其天然带有加强预算绩效管理的属性。

从现实的路径看,政府购买服务是全面预算绩效管理的重要抓手。如果将政府购买服务置于建立现代财政制度、实施全面预算绩效管理的框架下来审视,能够发现其融于全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的特点。

首先,从构建全方位预算绩效管理格局来看,政府购买服务不仅仅下沉到项目层面,政府、部门和单位的政府购买服务决策、推进力度等将直接影响政府财政预算绩效、部门和单位预算绩效。甚至,由于政府购买服务可能会涉及一些大的公共服务项目,政府购买服务还会影响政策绩效。

其次,从建立全过程预算绩效管理链条来看,政府购买服务包含事前绩效评估、事中监控、事后评价以及绩效评价结果应用这一完整的预算绩效管理链条,尤其是在对购买与否进行决策时,预算绩效管理的链条大幅度向前延伸,更加凸显了“全过程”的特点。

最后,从完善全覆盖预算绩效管理体系来看,政府购买服务是涉及一般公共预算的项目绩效管理的重要内容,是构建完整预算绩效管理体系不可缺失的一环。因而,政府购买服务是实施全面预算绩效管理的重要抓手,从微观、中观和宏观三个层次影响着预算绩效。

此次出台的《办法》很好地体现了全方位、全过程、全覆盖的全面预算管理的理念,将“预算约束”“讲求绩效原则”列入政府购买服务应当遵循的基本原则,并提出政府购买服务应当重点考虑、优先安排与改善民生密切相关,有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。

从全方位角度看,《办法》涵盖了购买主体实施的项目绩效管理、财政部门对部门政府购买服务整体工作的绩效评价,以及财政部门对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价;从全过程角度看,《办法》规定政府购买服务项目绩效管理包含事前绩效评估、事中绩效评价、第三方评估、绩效执行监控等。特别是《办法》用单独的一条说明绩效评价结果应用,即“购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据”;从全覆盖角度看,《办法》覆盖了所有的政府购买服务项目,并分别规定了购买主体、财政部门以及承接主体在绩效管理过程中应承担的责任。

从当前的形势看,政府购买服务是“提质增效”的新增长点。近年来,我国在实施大规模减税降费,财政助力“稳增长”的同时,收支平衡压力也在增加。刚刚结束的全国财政工作会议对2020年财政政策定下了主基调—“提质增效”和“结构调整”。即在保持一定支出规模的同时,加大支出结构优化,更加注重提升资金使用效率和政策效果,这也是落实中央经济工作会议所提出的积极财政政策“提质增效”要求。

《办法》指出,“政府购买服务指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为”。通过引入市场机制、引入政府采购程序,政府购买服务将促进建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,促进全面实施预算绩效管理,促进现代财政制度的建立。而且,在当前财政收支平衡压力突出的形势下,推进政府购买服务改革具有更加重要的现实意义,政府购买服务是财政政策“向内挖潜”的重要手段,是“降支出”和“增绩效”的利器,是财政政策“提质增效”的新增长点。

《办法》以问题为导向,以“绩效”为硬核,在规范政府购买服务行为、促进转变政府职能、改善公共服务供给的同时,对推进全面预算绩效管理、加快建立现代财政制度、促进财政政策“提质增效”具有非常重要的意义。(作者系中央财经大学财政税务学院教授)


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