政府购买什么服务:指引与规范 |《政府购买服务管理办法》解读②

发布时间:2020年02月20日 来源:刘小川 中国财经报

政府购买服务制度建设是政府职能转变和社会主义市场经济改革发展的重要环节。财政部近日颁布的《政府购买服务管理办法》(简称《办法》),为建立和完善我国规范性政府购买服务市场奠定了坚实基础。

政府购买服务的内容以及范围,是政府购买服务制度中的关键要素之一,是政府购买服务购买主体与承接主体共同关注的问题。

  《办法》有关“政府购买什么服务”的界定包括三方面内容:一是购买服务的范围性质界定;二是购买服务的禁区界定;三是购买服务的目录界定。

政府购买服务包括政府为社会提供的服务和政府自身的履职服务。政府具体购买什么服务,通过购买服务“负面清单”的方式予以界定,即凡不在“负面清单”之内的公共服务产品,均应当纳入政府购买服务的范围。为有效落实政府购买服务工作,还需要将“负面清单”之外的服务,按照指导性目录的方式予以指引。显然,《办法》对“政府购买什么服务”的界定,形成了一个具有内在逻辑关系的规范体系。在“政府购买什么服务”性质界定的前提下,通过“负面清单”确定政府购买服务的范围边界;在购买服务范围清晰的基础上,通过制定购买服务指导性目录的方式予以实施。

有关政府购买服务范围性质,《办法》第九条规定:“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务,以及政府履职所需辅助性服务。”政府向社会公众所提供的公共服务是指政府对外的基本公共职能,其范围涵盖了教育、文化体育、医疗卫生、社会保障、公共安全等服务领域;政府履职的辅助性服务是指政府内部的管理职能,其范围主要包括政府活动、政府咨询、政府财务、政府安保等服务领域。

  对于政府购买服务的细分范围,《办法》第十条采用“负面清单”的形式,明确了不得纳入政府购买服务的六大领域。一是禁止购买不属于政府职责范围的服务事项,体现了政府行为不能“越位”的理念,有利于避免政府“大包大揽”。二是禁止购买应当由政府直接履职的事项,也就是说,有关政府行政管理、国家安全等方面的事务通常不宜交给社会力量承办,而需要政府职能部门直接承担。三是禁止将货物、工程以及工程与服务打包的项目纳入政府购买服务范围,体现了政府购买服务的内容必须属于“服务”性质这一要求,不能对“服务”随意做扩大解释。四是禁止将融资行为纳入政府购买服务范围,体现了政府购买服务是政府服务方式的创新,不得将其异化为政府举债融资的工具。政府的融资活动与政府购买服务属于不同性质的行为,无论是否采用市场方式,都必须在相应的国家政策的指导约束下规范实施。五是禁止将购买主体的人员招、聘用等用工行为纳入政府购买服务范围,体现了政府购买服务的结果导向,与用工行为有本质区别。而且,政府部门的各类工作人员,由于其工作性质的特殊性和重要性,有关人员招聘的工作,需要政府专门的部门予以把关。六是法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

总而言之,除了超出政府职责范围、不属于服务以及不适宜市场化的事项外,政府所提供大部分公共服务和部分履职所需辅助性服务均可以采用政府购买服务的方式。

有关“政府购买什么服务”的具体管理问题,主要是通过指导性目录的方式进行。《办法》第十二条规定了政府购买服务指导性目录制定的体制安排,即:“中央和省两级实行分级管理,财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录,各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。”这体现出我国统一领导与分级管理相结合的财政管理原则。有关政府购买服务指导性目录的制定原则,第十五条规定:“政府购买服务应当突出公共性和公益性,重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。”这体现出政府购买服务范围的政策功能要求。

  随着国家治理体系和治理能力现代化的推进与国家行政事业机构改革的深化,《办法》的出台正当其时,在“政府购买什么服务”的目标和领域等方面,不仅清晰界定了政府购买服务的领域范围,而且相应做出了体制机制的安排,有利于各级政府购买服务的购买主体和承接主体的衔接,以及承接主体之间的公平竞争,为我国政府购买服务市场的健康发展奠定了坚实的制度基础与法规保障。(作者系上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授)

 


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