典型案例62号:容易被误解的两个概念:整体设计与附属机构

发布时间:2020年04月08日 来源:段艳华 中国政府采购报

 ——对某信息化系统开发项目相关质疑的分析

案情回顾

某单位信息化系统开发项目(以下统称“本项目”),采用公开招标方式。采购代理机构发布招标公告后共计10家潜在投标人购买招标文件。采购代理机构按照招标文件规定的时间组织了开标、评标工作。经过评审,评标委员会推荐S公司为中标候选人。采购人确认后,采购代理机构发布中标公告,中标供应商为S公司。质疑期内,另一家A公司提出书面质疑。

质疑内容为:依据《财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知》(财库〔2011〕59号)、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和招标文件的要求,“投标人不得存在为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的情形”。本项目在招标前,采购人让系统使用方参与了整体设计服务,中标供应商S公司的股东是该使用方的直接控股公司,S公司作为使用方的附属单位参与投标,属于不满足政府采购相关规定和招标文件资格要求的情况。

点评分析

采购人和采购代理机构认为质疑不成立,经查理由有四点:一是系统的整体设计方是采购人经过公开招标确定的一家公司,跟系统使用方没有任何关联关系;二是采购人在本项目招标前针对招标文件的采购需求征求过系统使用方的意见,是符合《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的相关规定的,并不存在系统使用方参与项目整体设计的现象;三是中标供应商S公司是独立法人,不是系统使用方的附属机构;四是按照《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件,在本次招标过程中,中标供应商S公司并未出现与单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商参与同一合同项下的政府采购活动的情况。因此本项目招标符合《政府采购法》的相关规定。

事实上,对于这个案例,项目处理的关键点在于整体设计与征求采购需求意见的区分以及附属机构的定义。

在本案中,采购人只是向系统使用方在招标前针对采购需求征求意见,参与征求意见并不等同于参加整体设计。其实,参与整体设计与参与征求意见是两个概念。第一,范围不同,整体设计是指整个建设的设计方,征求意见只是招标内容,可能只是整个系统的一个子系统。第二,发生的阶段不同,设计是发生在初级阶段,征求意见是发生在以设计为基础而形成具体采购需求结算的阶段。第三,适用法律不同,征求意见符合《政府采购法》。第四,意义不同,设计是一种主动行为,更多是发挥设计方的主观能动性,借助经验给采购人提供思路、架构,实施步骤,实现功能的整体设想,征求意见的意义在于功能是否满足使用方的要求,有无缺漏内容,跟现有系统是否能够兼容。

因此供应商A公司理解错误,认为只要前期介入意味着不能参与后期投标,这是对于法条的误解。

另外,关于本案还有一个问题需要明确,即附属机构(或称为附属单位)该怎么理解?附属相对于直属,直属是指直接管辖或隶属,附属是指某一机构所附设或管辖的,附属机构是指与主体单位间除资金联系之外还存在其他联系的事业单位或企业。一般而言,附属事业单位与主体事业单位之间存在预算上的拨付关系及行政上的隶属关系;附属企业通常在历史上曾经属于主体单位的一个组成部分,从事专业业务及其辅助业业务,后因种种缘故,从原主体单位中独立出来,成为管理上和财务上独立核算的法人实体,但它仍旧在许多方面与原主体单位存在联系。这些联系一般包括:主体单位有权任免其管理人员的职务;修改或通过其预算;支持、否决或修改其决策;任命、解聘等。通过这些联系便可判断一个单位是否为其主体单位的附属机构,尤其是否为附属企业。如一个企业只与某单位存在资金上的联系,则一般认为该企业只是该单位的投资单位,而非附属机构。

本案中,A公司认为系统使用方直接控股的公司是S公司的股东,因此存在关联关系,属于系统使用方的附属机构。这个解释有待商榷,因为根据《政府采购法》相关规定,直接控股、直接管理才是认定具有关联关系的判定依据。附属机构应理解为与法人单位具有直接关联的单位,因此S公司不应认定为系统用户方的附属机构。

法律链接

《中华人民共和国政府采购法实施条例》

第十八条 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。


《财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知(财库〔2011〕59号)》

在信息系统建设中,受托为整体采购项目或者其中分项目的前期工作提供设计、编制规范、进行管理等服务的供应商,对于理解及把握采购内容具有一定的优势,其再参加该项目的采购活动,存在违反公平竞争原则的可能性。为保证政府采购公平、公正,凡为整体采购项目提供上述服务的法人及其附属机构(单位),不得再参加该整体采购项目及其所有分项目的采购活动;凡为分项目提供上述服务的法人及其附属机构(单位),不得再参加该分项目的采购活动。


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