政采合同成立的依据

发布时间:2020年04月14日 来源:杨文君 中国政府采购报

正如何红峰老师在水利工程招标项目结算依据纠纷案(典型案例65号)中所提及的,关于招投标合同成立时间的判定一直存有争议。对此,何老师给予了一定的解释。


 

事实上,本报此前刊发的《“双视角”下的投标有效期法律分析(上)》对这一问题进行过更为详细的回答。

 

《“双视角”下的投标有效期法律分析(上)》中,作者林日清认为,中标通知书发出且到达中标供应商时,合同即成立,这一观点也同何红峰老师的想法不谋而合。

 

具体来讲,林日清指出,在对投标有效期展开分析之前,需先厘清招标投标活动中相关程序节点在合同订立过程中的法律性质。招标是缔结合同的特殊程序,但仍遵循“要约邀请—要约—承诺”的方式。根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)的定义,要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。因此,招标公告和招标文件系要约邀请,旨在吸引众多潜在的投标人向招标人发出订立合同的意思表示。投标人提交投标文件(即要约),而后经评选程序最终确定中标候选人,招标人向中标供应商发出中标通知书(即承诺)。至此双方达成合意,合同成立。

 

关于合同成立的时间节点,有观点认为,根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第四十四条的规定“政府采购合同应当采用书面形式”,以及《合同法》第三十二条的规定“当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或者盖章时合同成立”,故认为招标人向中标供应商发出中标通知书时合同尚未成立,须待双方根据中标通知书签订政府采购书面合同时才算合同成立。

 

林日清认为,根据《政府采购法》第四十六条,“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”的规定,可以看出,投标人和中标供应商签订的书面合同,不可背离招标公告和投标文件约定的实质性条款,其本质上是对先前双方达成合意的内容,在避免违反实质性条款从而产生根本性违约的前提下,进行的明确及细化,并非重新达成合意。

 

此外,《合同法》第一百七十二条规定“招标投标买卖的当事人的权利和义务以及招标投标程序等,依照有关法律、行政法规的规定”。故处理招标领域有关问题,应基于《政府采购法》等具体法律领域以确定合同成立以及生效的节点,不应单纯机械套用《合同法》有关书面合同生效的规定。招标过程中发出中标通知书和签订合同属两个先后的时间节点,是为了依法给予有关当事人对中标结果提起权利救济的时间,这也是通过招标缔造合同与一般合同缔结方式的重大区别。

 

综上,根据《合同法》承诺生效时合同即成立的规定,在中标通知书到达中标供应商时合同就已经成立。

 

合同的成立不等同于合同生效,待到书面合同签订时,合同方才生效。关于合同生效时间点的认定,林日清在其文章中表示,在招标程序中,招标人发出中标通知书时,虽已经和中标候选人双方达成合意,合同于此时成立。但该合同生效的条件尚未形成,只有当招标程序结束后且中标结果未改变,即合同成立并满足法律法规所规定的强制性条件时才正式生效。

 

根据《政府采购法》及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)等相关法律法规和规章规定的质疑、投诉制度,相关供应商如认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的,可向采购人、采购代理机构提出质疑。对质疑答复不满或未按期收到答复的,可向具有监督管理职能的财政部门提起投诉。若财政部门经投诉处理或监督检查程序,发现足以认定原中标结果无效的情形,则可能会改变中标结果,导致原中标通知书无效。在招标投标法律体系下也有相应的异议和投诉的处理程序。

 

据此,通过招标缔结合同的核心流程为:招标人发出招标公告(要约邀请),投标人提交投标文件(发出要约)。经评标程序最终确定中标供应商,招标人发出中标通知书表示同意要约(承诺),双方达成合意,此时合同成立,但未生效。相关供应商对于招标结果可能提起质疑、投诉,在质疑、投诉处理或监督检查程序结束后,招标程序完成。原中标通知书可能因质疑投诉处理或监督检查程序而归于无效,进而可能会发出新的中标通知书。根据此时确定生效的中标通知书,双方签订书面合同,合同生效。

 

综合两篇文章的观点,关于招投标合同成立时间的判定,两位作者更倾向于认为,中标通知书到达中标供应商时合同已然成立。尽管这一答案并非实践的“终极”观点,但仍给予了政府采购实务“重量级”的参考价值,也欢迎读者朋友们针对这一问题提出自己的看法。


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