深改背景下政府采购执行的逆向设计

发布时间:2020年07月26日 来源:王永锋 中国政府采购杂志

市场竞争和程序规范会自然带来政府采购的物美价廉和公正有序,这是现行政府采购立法的一个推定性观点。但随着政府采购实践的不断深入,政府采购物有所值的问题愈发突出,程序规范与采购效益的矛盾日益尖锐,以程序规范推定结果合理的操作执行模式已经很难适应新时代政府采购高质量发展的要求。如何构建绩效型政府采购,推动政府采购实现高质量发展,是当下政采人必须做好的时代答卷。

一、引言

《史记?淮阴侯列传》:“名虽为霸,实失天下心。故曰其强易弱。今大王诚能反其道,任天下武勇,何所不诛。”历史上类似反其道而为之获得胜利的典故比比皆是,相信深化政府采购制度改革亦将如此。作为新时期深化政府采购制度改革的行动纲领和科学指南,《深化政府采购制度改革方案》明确要转变以往以程序为导向的政府采购制度设计,建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向的现代政府采购制度,旨在破解现行政府采购制度执行程序容易“一条胡同走到黑”的困境,不断提升政府采购绩效目标,以政府采购高质量发展之为促国家治理体系和治理能力现代化之进。

二、政府采购逆向设计的具体设想


(一)设想一:供应商资格由正面审查转为负面审查。


赋予潜在供应商公平竞争权是政府采购各项制度设计的出发点,更是政府采购实现高质量发展的落脚点。然政府采购制度设计之初,就以高于民事合同的视角来定位政府采购合同。基于此,政府采购活动中更加注重采购人和采购合同的特殊性,致使供应商参与政府采购的门槛更高、要求更多。现行政府采购法规定供应商参与政府采购活动的资格涉及“良好”“健全”等难以衡量的定性标准,就势必会触碰资格条件和权利的平等性问题,导致很多本来可以参与市场活动的供应商却被排除在政府采购的大门之外。这本身就与现阶段大力提倡的优化营商环境要求相左。而且,现行政府采购法规定的供应商资格条件强调从正面进行审查,但实际操作中正面审查难以穷尽甚至无法确定供应商是否具备参与资格,采购文件中提出的大多数正面审查的资格材料也算不上是充分条件,充其量是必要条件。因此,处于政府采购执行末端的资格审查应当坚持“非禁即入”原则,以“互联网+”为基点大力推进协同监管和联合惩戒,对供应商实行市场准入负面审查机制,凡未列入负面清单的各类市场主体均可平等参与政府采购活动,努力打造公平竞争的政府采购市场环境。


(二)设想二:专家评审由过程保密转为过程公开。


为保证评审不受干扰,现行政府采购法律法规体系设计侧重从过程保密、始终独立的角度对评审专家进行封闭保护,希望以此割断评审专家与外界的联系,避免彼此之间违法串通等行为。因此,全国各地非常注重专家评审的事前、事中和事后的保密性,越来越多地借助高新技术手段,想法设法尽可能的阻断评审专家与外界的联系,其效果不置可否。但这更像是为自身免责而为之,让政府采购执行机构习惯用评审过程应当且已经保密来应对外界的质疑,既不利于优化政府采购营商环境,又让社会各界更加怀疑“此地无银三百两”。况且,过分追求专家评审过程的保密性,其保密的阻断成本急剧增加暂且不说,关键是很难起到真正的阻断效果,反而为不法专家的寻租行为提供“保护伞”和“隐形衣”,让其更加堂而皇之的与相关当事人勾结串通。阳光是最好的防腐剂。与其一味强调专家评审过程的保密性,不如采取专家评审过程公开化设计。即在保证专家评审过程不受干扰的前提下,最大化公开专家评审过程,主动亮出专家评审打分情况,促使专家对其评审质量负责,广泛接受社会各界的监督。


(三)设想三:评审依据由形式程序转为事实结果。


现行政府采购法律法规强调以程序规范结果,但程序规范与结果高效并不能完全划等号。现阶段,各执行机构特别注重在实施政府采购的各个环节做到程序依法规范,并积极主动完成法定公开的“规定动作”,但最终的结果却差强人意,公平竞争的效果亦难说优质高效,总给外界一种政府采购“赢的不光彩输的不服气”的感觉。其中虽不乏存在人为设置花样“陷进”和评审吹毛求疵的现象,但究其根源还是在于政府采购活动的执行程序较为固化,容易拘泥于采购文件和投标文件等形式要件,很多形式不符但事实符合的内容却苦于程序僵化而无能为力,导致很多供应商还没有到比拼真正实力时就倒在投标的“起跑线”上,很难让供应商输得心服口服。所以,政府采购要实现高质量发展,势必要打破现有采购方式的既定模式和执行程序的固化限制,强化与社保、公积金、税务、市场监管等部门的合作联动和信息共享,与信用中国、国家企业信息公示系统、国家认监委认证认可“云桥”系统、节能认证中心等其他政府和行业管理领域的业务系统互联互通,让采购结果建立在事实基础上,真正让参与政府采购的供应商“赢的光彩输的服气”。


(四)设想四:评审专家由决定结果转为辅助决策。


根据现行政府采购制度设计,评审专家直接决定采购结果,采购人承担采购结果的责任和后果。基于需求科学合理、专家公正专业、供应商诚实守信等假设前提,这种设计是可以推定出政府采购可以获得理想的采购结果。但现实中这些假设条件往往很难同时满足,难以有效保障政府采购获得科学合理的采购结果,容易造成“决策的人不负责,负责的人推责”的局面。所以,深化政府采购制度改革的重要方向之一就是要强化采购人主体责任,全面落实“谁采购、谁负责”。构建绩效型的政府采购制度,必须坚持以结果为导向,聚焦突出问题转变评审决策的设计思路,通过修订政府采购法改变现行的评审规则和执行程序,强化评审专家对确定采购结果的辅助性作用以发挥评审专家的专业性,弱化评审专家对于确定采购结果的决定性作用以抑制评审专家的倾向性,逐步淘汰滥竽充数和带着“任务”评审的劣质专家,持续优化评审专家质量,让真正有能力、负责任、敢担当的评审专家助力政府采购高质量发展。

三、结语

“天下之事,因循则无一事可为;奋然为之,亦未必难。”创新是新时代的前进方向,更是政府采购实现高质量发展的内在要求。解决好政府采购高质量发展问题,关乎全面实施预算绩效管理的成败,关乎国家治理能力和治理水平现代化的实现。深化政府采购制度改革要高度重视逆向设计,采取更加行之有效的创新模式执行政府采购制度,将更加科学合理的解决思路融入政府采购执行层面并加以运用,以提高政府采购制度体系运行的真实性和高绩效,努力推动政府采购从程序导向向结果导向的根本转变。“穷则变,变则通,通则久。”反其道而行之,循其善而作为,政府采购高质量发展必将别有一番天地。

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