浅析采购文件在政府采购活动中的重要性

发布时间:2020年08月06日 来源:陈炜 中国政府采购杂志

本文为财政部国库司主办 中国政府采购杂志社承办的“深化政府采购制度改革有奖征文活动”优秀奖文章。

政府采购(Government Procurement) 是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序,公平竞争,由财政部门以直接向供应商付款的方式,从国内、外市场上为政府部门或团体购买货物、工程和劳务的行为。

国内外对政府采购的界定有所差异。在我国,政府采购的法定概念,广义上指政府采购的主体(各级国家机关、事业单位或团体组织)利用财政拨款、自有或融资资金进行采购,或是利用社会资本进行PPP项目采购;在狭义上是指对货物和服务的政府采购。

2015-2017年我国政府采购规模持续快速增长,2015年全国政府采购规模首次突破2万亿元,到了2017年,采购规模就已经达到了3.21万亿元,比2016年同口径增长了24.8%;但到了2018年,全国政府采购规模增幅趋缓,采购规模达3.59万亿元,较2017年仅增长11.7%,是自2015年以来增幅首次低于20%。

出现以上变化,刘志毅、姜爱华(2019)认为政府采购增速放缓,与财政支出规模增速放缓密不可分,我国经济从高速增长转为高质量发展已成为新常态。政府自身运转的经费开支压缩,直接带来政府采购规模增速放缓,这种变化是财政支出绩效提升的表现。章辉(2019)认为政府采购增速放缓和国家政府采购深化改革分不开的,与政府采购领域“放管服”改革的不断推进有关,由于近年来我国在政府采购领域不断推进放管服改革,这利于落实采购人采购主体责任,保障采购人采购自主权,也是我国经济社会发展持续向好的一个重要表现。

一、采购文件在政府采购活动中扮演的重要角色

政府采购的流程主要包括编制政府采购预算、制定政府采购的实施计划、采购的组织和实施、监督和检查。在整个政府采购的过程中,哪个流程更为重要?文章认为“制定政府采购实施计划”相对来说更为重要,有了实施计划,就有了正确的方向,后续工作按照计划能更顺利地开展。

如何做好政府采购的实施计划?文章认为主要体现在采购文件的编写工作中。

采购文件是指采购人为完成采购活动所制定的文件,包括商务性文件内容和技术性文件内容,更具体地说,采购文件包括采购预算,招投标文件、评标标准、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件,它涵盖了整个政府采购流程的所需资料,它的角色非常重要,可以说是一项政府采购工作的灵魂。

(一)采购文件对于采购人的重要性。

采购人通过采购文件招标。由于在政府采购过程中,采购人不能直接表明自己想要采购的具体物品、服务或工程,只能提供相应的购置用途、规格尺寸,技术参数,价格范围,购买数量,通过采购文件将其需求公开,也就是说,采购文件需要体现采购主体的采购方式,采购范围,采购内容。采购文件是采购人需求的准确描述,采购什么,数量多少,需要什么品质的产品,需要什么级别的服务,什么时间交货,合同如何签订,出了问题如何解决。好的采购文件,能表明采购主体的采购意图,所写即所买。

(二)采购文件对于供应商的重要性。

供应商需要通过采购文件了解采购人的需求,进而决定是否投标。供应商作为政府采购的重要当事人之一,用好政府采购赋予供应商的知情权、参与权、获益权、监督权,就可以获取更多的商机,从市场上众多商家中脱颖而出。政府采购有一套严谨的游戏规则,通过对采购文件的分析,供应商可以了解采购人的采购意图,从投标环节、评标环节、签订合同、履约环节以及质疑投诉方面,充分解了企业如何能参与政府采购项目,需要注意的问题等等。所谓知己知彼,百战不殆。

除了以上论述的采购文件的重要性,在政府采购的其他环节中,评审专家需要依据采购文件评标;中标人根据采购文件提供货物;采购人根据采购文件验收货物,采购文件是进行高质量政府采购的行动指南。

二、不重视采购文件,容易出现的问题

目前,由于政府采购文件尚未制定官方标准,采购人和采购代理机构在编制过程中,主要根据国家发布的相关法律法规制作,有一定的发挥空间,也能体现出代理机构的文件编制水平和能力。根据中华人民共和国财政部“2018年政府采购代理机构监督检查”的信息公告,笔者统计了有关采购文件的易犯错误点,归纳起来主要有以下三点:1.没有考虑采购过程中的细节,导致采购文件中的采购目标模糊或政府采购信息内容不完整,不是采购人真实意思表达;2.采购目标的没有合理性;3.采购文件中投标门槛设立过低或过高,例如为了让自己满意的供应商入围,采购文件对投标供应商限定了不合理条件等等。这些直接导致了采购过程不顺利,采购结果质量较低,采购人购买的物品或服务不符合要求,有的采购项目遭到了供应商的质疑和投诉。

曾经A市某机关需要采购一批价值20万元的办公家具,采购人对家具采购不是很熟悉,在与采购代理机构沟通时,只说明了采购家具的名称、颜色、材质、尺寸规格,但对家具的五金、板材、生产工艺、喷漆、是否环保等关键的要求都没提到,所以这些实质性要求都没有出现在采购文件里,结果中标供应商提供的家具做工不细腻,气味还比较大,根本无法正常使用,只能放在仓库搁置。采购人考虑拒签合同,但因为中标商确实是根据采购文件的要求供货的,采购人很无奈。在此案例中,采购人只考虑到了家具的普通性能,忽略了家具重要的功能性,需要考虑到使用者的健康,家具要达到环保要求。

所以,采购文件编制质量低,是采购过程中产生问题的源头。

三、做好采购文件的建议

一份高质量的采购文件是做好政府采购工作的前提保证,因此采购文件非常重要,要充分重视编制采购文件,各方面工作一定要做到位。

(一)采购人做好准备工作。

采购文件是具有法律效力的文本,采购文件的内容不能前后矛盾,不能被推翻,采购文件所写即所买,所买即是采购文件的具体呈现。如果采购文件写的很笼统,就不太容易达到采购人的采购目的,对采购的物品或服务也不会满意。

采购需求越明确,采购目标越清晰。因此采购人首先应该对采购工作要重视,要了解单位的采购项目,了解单位的需求,进行市场调研、价格测算、需求论证,了解到市场上有哪些主流厂商,有哪些主要的产品,产品的品质和档次如何。采购人了解这些信息后,根据单位的实际情况,再来提采购需求。根据这些具体要求,代理机构做采购文件,双方对采购文件进行讨论,修改,确认采购文件满意后才能开始采购工作。这是采购人的义务,也做好采购工作的基础,而不应该为了省事将所有工作都推给代理机构。

(二)代理机构要有耐心和责任心。

代理机构准入门槛低不高,有的代理机构人员业务素质不高,为了多做采购业务,对于采购人的采购目标,仅通过简单了解,就迅速确定了商务要求和技术要求,招标文件是否全面表达采购人意图,根本不关心。不少采购代理机构的从业人员不具备组织采购的能力,经常由于时间、精力所限,不能全力以赴,采购文件基本上是套用其他采购文件的格式,应付了事。

采购工作是专业性、复杂性的。采购文件是搭建在采购人与投标人之间的一座桥梁,代理机构如何把这座桥修好,需要代理机构具备“两心”:耐心和责任心。代理机构应该有长远发展的眼光,有耐心地培养具有高业务素质的员工,通过定期集中培训或聘请专家授课等方式,不断完善员工对常见采购标的的产品知识,提高员工的政府采购法律素质;在政府采购的深化改革的大背景下,代理机构面对新形势、新情况,需要更新专业知识,使采购人有疑问可咨询,成为他们政府采购工作的顾问,避免他们在采购工作中遇到问题无从下手的情况。

四、结语 

每一份高质量的采购文件,都是采购工作者和代理机构通力合作的结果,是辛劳和智慧的结晶。当政府采购工作者具备了不怕困难、不怕吃苦、勤恳工作、默默奉献的决心,政府采购工作才有发展的基础和动力。

采购文件编写只是政府采购工作中一个小小的环节,背后却凝结着各方面的付出。政府采购是一项复杂的工作,特别是在政采深化改革的大背景下,需要采购的践行者具备开拓创新精神,不断积累经验,才能将深化改革推进深入。

 

参考文献

[1]郭毅.市场营销学原理:电子工业出版社,2008年。

[2]刘海桑.《政府采购、工程招标、投标与评标1200问》(第二版).北京:机械工业出版社,2016。

[3]数据来源于中国政府网http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/06/content_5427829.htm.

[4]李金升.政府采购文件编制易犯的29个错误[J].中国招标,2019(34):40-49。

[5]赵灵燕.政府采购中常见错误分析及应对建议[J].中国招标,2019(41):9-10。

[6]杨乐.事业单位加强政府采购管理研究[J].财经界(学术版),2019(22):12。





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