如何做好政府采购内部控制管理

发布时间:2020年09月14日 来源:潘成利 郑国强 中国政府采购杂志

(本文作者潘成利单位系中国科学院条件保障与财务局;郑国强单位系中国科学院自动化研究所,文章将发表于《中国政府采购》杂志2020年第9期。) 


内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。提高单位内部管理水平,加强廉政风险防控机制建设,是推动法治政府和服务型政府建设,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

内部控制的有效实施,能够保证国有资产的安全和完整,有效规范财政权力运行,保证会计信息资料的正确可靠,保证事业工作的效率、效益,提高财政资金使用的绩效,防范财政风险,推进廉政建设,维护社会公众利益。作为国有资产管理中的关键环节,政府采购内部控制的重要性尤显重要。


一、政府采购内部控制管理的重要性

(一)国家高度重视政府采购内控管理。

习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。党的十八大和十八届四中全会提出要规范公共权力运行,加强对行政权力的监督;要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等行政权力加强监督制约,强化内部流程控制,防止权力滥用。

财政部近些年也非常重视政府采购内部控制管理,出台了一系列内部控制管理文件,全面指导政府采购内部控制管理工作。同时,财政部还设立了内部控制委员会,印发了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》(财监〔2015〕86号)。全面梳理了财政管理内控流程和要求,最大程度的防控财政管理风险。更是建设了政府采购动态监控管理系统,实现政府采购过程的及时防控,起到了早发现问题早制止和良好的警示作用。

(二)单位管理迫切需要做好政府采购内部控制。

根据财政部公布数据,2018年全国政府采购规模达35861.4亿元,较2017年增长11.7%,占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%。其中货物、工程、服务采购规模分别为8065.3亿元、15714.2亿元和12081.9亿元,占全国政府采购规模的22.5%、43.8%和33.7%。同时,政府采购政策功能支持作用进一步显现。全国强制和优先采购节能、节水产品1653.8亿元,占同类产品采购规模的90.1%;全国优先采购环保产品1647.4亿元,占同类产品采购规模的90.2%。

全国行政事业单位规模较大,截至2018年底,全国有近140万个事业单位,3600万事业人员,行业涉及方方面面,也就决定了其采购的需求、种类、规模,以至采购管理要求会有较大的差异。以中国科学院为例,截至2018年底,共有125家事业单位。研究涉及数学、物理、化学与化工、生物学、地学、技术科学等领域,分布在全国23个省、直辖市和自治区,2018年度政府采购预算执行65.1亿元。机构类型、学科种类多,地理位置分布广,导致了采购标的种类繁杂多样。

如此大的采购规模,如此复杂的管理要求,如何将制度有效落实落地,需要建设好的内控体系。

(三)政府采购内部控制是廉政和风险防控的有效手段。

政府采购政策推行之初,就将预防廉政风险和加强风险防控作为其政策目标。政府采购内部控制的宗旨就是坚持底线思维,创新政府采购管理手段,切实加强政府采购过程中权力运行监督,有效防范舞弊和预防腐败,提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益。

在实际政府采购执行过程中,也确实在促进廉政建设和化解采购风险方面发挥了重要的作用,而良好的内部控制体系建设为其提供了重要的支撑保障作用。例如水利部按照政府采购管理流程,全面梳理了政府采购预算、计划、集中采购、分散采购、申报审批、合同和信息管理等业务环节的基本要求和应注意的问题,并编制了业务流程图。通过业务流程的规范和有效的控制措施,能够将政府采购业务办理过程中的风险大幅度降低。

(四)政府采购内部控制是落实“放管服”的重要支撑。

近些年,国家在不断深化政府采购工作改革,特别是落实国家 “放管服”改革精神,2018年审议通过了《深化政府采购制度改革方案》,2018年以来,国家也出台了深化政府采购改革系列文件,例如国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知(国发〔2018〕25号)等。无论是方案还是系列文件,都强化改革的问题导向,要大力推行竞争机制,要健全科学高效的采购交易机制,要强化政府采购政策功能措施,要健全政府采购监督管理机制等。在推进这些政策的过程中,均对务实、高效提了要求,即要做好管理,又要做到放权,更多的为单位提供便利。

总体来讲,作为落实“放管服”的必然要求,单位要做好这些改革提出的新思路、新要求,要扎扎实实的将改革政策落实、落地,需要进一步建立健全政府采购内部控制体系。只有做好政府采购内部控制管理,才能避免出现“一放就乱,一管就死”的情况。


二、国家对政府采购内部控制管理要求

随着近年来行政事业单位政府采购规模的不断扩大,如何更好的发挥政府采购的作用,针对管理中出现的问题和单位的管理诉求,国家愈发重视政府采购管理,并不断强化要求。

(一)建立政府采购内部控制管理制度。

2015年,财政部就制定出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号),提出要健全内部控制体系,强化内部流程控制;加强内部权力制衡,规范内部权力运行;建立内控报告制度,促进内控信息公开;加强监督检查工作,加大考评问责力度。提出内部控制要覆盖单位经济和业务活动的全范围,并将政府采购内部控制作为重点领域。

2016年,专门出台了《财政部关于加强政府采购内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号),提出了以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线,通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程,逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度,实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。全面指导政府采购内部控制管理工作。

(二)推行政府采购内部控制年度报告。

为加强和推进行政事业单位内部控制建设,切实发挥内部控制制度在提升管理质量和效率方面的作用,切实有效的防范财政资金使用和管理过程中的各类风险,财政部下发了《关于印发<行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)>的通知》(财会〔2017〕1号)。通过内部控制报告促进单位不断加强和完善内部控制制度体系建设,政府采购内部控制是其中的重点环节。

从2019年度行政事业单位内部控制报告反映内容看,在业务层面内部控制情况中,对政府采购工作职责分离、业务轮岗、内控制度建设都涉及政府采购的内容,并将采购验收情况作为评价要点。而采购业务信息化建设的内容,也作为单位内部控制管理的重点内容。

(三)充分发挥政府采购政策功能作用。

政府采购工作不断推进的过程中,国家又赋予了政府采购新的职责,就是利用政府采购的政策功能,大力推进扶持小微企业、扶贫攻坚、节能环保产品应用、支持创新产品等工作的开展。而要将这些好的政策落实到位,良好的内部控制管理将会发挥重要作用。

实践表明,政府采购出台的一系列政策及其刚性要求,确实取得了良好的效果。根据财政部公布数据,2018年政府采购中全国强制和优先采购节能、节水产品1653.8亿元,占同类产品采购规模的90.1%;全国优先采购环保产品1647.4亿元,占同类产品采购规模的90.2%。而全国政府采购授予中小微企业合同金额为27488.6亿元,占全国政府采购规模的76.7%,授予小微企业合同金额为11941亿元,占授予中小微企业合同金额的43.4%。

(四)通过加大信息化建设力度实施政府采购内部控制。

面对政府采购规模大、链条长、业务复杂等情况,要执行好政府采购政策,要更好的发挥政府采购内部控制的作用,信息化建设势在必行。财政部高度重视政府采购信息化建设,王小龙司长就曾强调,要重视加强政府采购信息化建设,加快信息化建设步伐,要以中国政府采购网为主体,切实完善信息公示平台功能。

通过信息化建设,财政部已经实现了政府采购数据采集、信息发布、网络采购、动态监督的全过程管理。通过建立数据报送的信息化系统,实现数据一站式报送,提高效率、保持数据的一致性,并为数据查询和分析提供便利;通过政府采购网的信息公开机制,实现采购业务的公开透明管理思维;通过网上商城的现代采购管理模式,在实现便利化采购的同时,也实现了采购价格等信息的透明;通过建立政府采购动态监管机制,在采购过程中随时发现问题并及时予以纠正。


三、政府采购管理中出现的问题

政府采购政策取得成效的同时,我们也要清醒的认识到,政府采购过程中,还是存在一些需要规范和解决的问题。

(一)审计提出的政府采购问题。

根据时任审计署财政审计司副司长常利介绍,梳理近年来审计中发现的问题,主要类型包括:一是政府采购的预算编制不规范不完整;二是政府采购的程序执行不规范;三是部分单位还存在化整为零、未经批准自行采取单一来源采购方式等规避政府集中采购和公开招标的问题。分析近几年国家审计署的审计公告,政府采购预算编制不完整和执行不规范的问题占比相对较大。

(二)财政披露投诉举报案例。

通过分析财政部披露的投诉举报指导性案例,发现当前在政府采购执行阶段的主要问题集中在:一是采购项目需求构成“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”;二是采购程序违反有关规定;三是法律或政策适用错误。其中,以采购项目需求不合理不明确的情形居多,暴露出采购人普遍对内控管理的源头——采购项目需求管理的认识不足,重视程度不够,导致采购项目整体绩效不高。

(三)单位管理中存在问题。

无论是国家层面、部门层面,还是单位层面,政府采购制度已逐步完善并在不断调整完善中,但政策的执行还是存在一些问题。究其原因,主要还是对政府采购重视程度不够,导致未能设立实现有效监控的采购管理机构和管理人员,就不能有效传达政府采购政策和实现政府采购控制管理机制,业务人员对政府采购认识不到位而不执行相关政策,加之一些业务需求的个性化,政策执行不到位更加突出。

(四)受到社会大众高度关注。

政府采购也广受社会大众的关注,特别是近几年暴露出的天价采购、质次价高等问题,饱受大家的质疑,可以说这些都是政府采购的基本工作要求,为什么有制度约束还会出现。同时,因为不当市场竞争,在政府采购过程中还出现了超低价格甚至零预算、零报价中标等现象,让大家对政府采购政策的执行力大打折扣。另外政府集中采购过程中出现的个别质量不高、效率低下等问题,也是社会大众关注的焦点。


四、如何建设有效的政府采购内部控制体系

结合政府采购内部控制管理要求,及当前政府采购业务面临的若干问题,笔者认为应当从如下几方面入手,着力加强政府采购体系建设。

(一)内控思维内化于心,外化于形。

要建立全员参与的管理机制,就要做到四机制一意识三建设。四机制是指决策机制、约束机制、监管机制和评价机制,单位法人要亲自手抓,落实好“三重一大”等集体决策机制;每个职工都要认真学习,强化管理意识并做好自我约束,按规矩办事;要对政府采购的执行进行全过程监管,特别是前期预算过程的监管作用愈发凸显;要建立风险警示和评估评价机制,及时完善制度、纠正问题,统一思想。一意识是指法制意识,要充分认识到政府采购是法定行为,要清楚了解违法的后果。三建设是指制度建设、队伍建设、文化建设,要通过内控制度将管理真正约束起来,要有合适的管理队伍来实现内控管理的牵制、轮岗、监督等必要环节,要形成全员参与、共抓共管的政府采购文化理念。

(二)内控管理制度约束,流程控制。

要将权力锁进制度的笼子,制度是管理的重要依据,因此要建立健全内部控制的制度体系。要充分考虑单位业务性质和采购需求的实际,从需求出发,针对问题,建立多层次、分行业、分业务领域的制度体系,国家、部门和单位都要建立内控管理制度,涵盖从宏观管理要求,到中观规范指导,到微观具体实施的管理制度链条。

“好马配好鞍”,好的制度需要有好的控制流程来保障实施,政府采购业务流程比较长,每个管理环节都有着不同的管理要求和风险点。因此,单位需打造覆盖全业务、全流程、各环节的政府采购管理流程,要确保管理流程的畅通,要与其它业务流程相衔接,即要做到有效控制,也要做好保证效能。同时,政府采购控制流程要体现出突出重点、兼顾一般的管理理念,对于采购需求、合同管理、履约验收等重要环节要重点抓,其他环节要抓关键风险点。

(三)内控实施求真务实,兼顾效能。

政府采购内部控制务必要做到真抓实干,不能流于形式。单位要结合业务实际,建立健全组织机构保障:一是实现归口管理,明确内部控制管理分工和管理责任,实现管理过程的监督;二是要配备与业务规模相适应的政府采购管理人员,做到不相容岗位分离,实施定期轮岗制度;三是要建立授权管理制度,明确审批和管理权限;四是要实现分工制衡,同时要注重管理效能,充分发挥机构、业务环节和岗位之间的相互监督和制约作用。

政府采购业务量大,在抓实内部控制的同时,还要注意简化流程,减少不必要的控制环节,通过信息化内部控制提升效率。同时,要做好特殊情况特殊对待,例如2020年我国面临新型冠状病毒疫情的考验,在这期间政府采购就要建立应急管理机制,即要做到简化、优化审核审批流程,又要履行必要的论证审批,比如成立应急采购机构,同时发挥信息化优势,建立决策、合同签订、验收等应急采购管理流程。

(四)内控风险清单警示,评估确认。

要全面系统的分析政府采购过程中存在的各类风险,按照风险类别和风险等级进行分类,并通过制度规范、流程控制和过程监督等手段予以控制,最大程度的降低内控风险。按风险类别划分,可分为内部风险和外部风险,并可进一步细化为法律风险、政策风险、业务风险、廉政风险等;按风险等级划分,可分为低风险、中风险、高风险三个等级。将政府采购全过程中存在的风险点进行归类后,并对风险点进行评估,列明清单,并制定不同风险类型及等级的应对措施。

对内控风险清单应建立定期评估和更新管理机制,依据政策调整、外部环境变化及发现的新问题等,适时的开展重新评估和清单更新。内控风险评估可运用现代化信息工具,对于政府采购全过程,通过信息化手段进行动态监控和排查,有利于提高风险评估工作的效率和准确性。

(五)内控信息互联互通,工作留痕。

政府采购管理的出发点是促进采购行为的公开、公平、公正,目的是做好风险控制,而信息化工具在这方面将发挥着不可替代的作用。单位应建立政府采购信息化工作平台,并将内部控制管理要求纳入其中,除实现提高采购效率和质量,促进公开公平公正外,还要在数据的共享共用、避免重复采购、实现采购方与需求方信息有效对接等方面发挥作用。

要打造多级次有机衔接的管理平台,即打通财政、部门和单位平台,通过建立各平台各系统之间的接口,实现数据的网络传输与控制,减少重复工作,提升数据的准确性,有利于最大程度降低数据风险;通过做到系统数据留痕,实现采购业务的可追溯,达到“不敢为、不能为”的风险控制管理模式;将政府采购动态监控系统予以适度扩展,博众所长,发挥更大队伍监督管理优势。


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