“十措并举”管好用好政采评审专家

发布时间:2020年12月08日 来源:中国政府采购报

   真正把专家的专业优势作用发挥出来。

相信这样得出的采购结果会令采购人更满意,“物有所值”的目标也可以得到更充分的体现。


■ 文学权



在我国现行政府采购制度体系中,评审专家扮演着十分重要的角色,其评审意见直接决定采购结果和项目实施绩效,甚至可以说,评审专家在一定程度上决定着供应商能否中标、成交。

多年来,评审专家凭借其专业优势对政府采购项目进行独立评审,确实在实践中发挥了重要和积极的作用,取得了良好效果。但从近年来各地评审专家的处理处罚情况,以及从我们实施监督检查和日常监管工作的情况来看,评审专家素质能力良莠不齐、专家不专、责权不对等问题较为突出。另外,评审专家不按规定履行职责、评审程序和现场管理不规范等违法违规现象屡屡发生,这直接影响了采购项目的顺利开展,影响了政府采购活动的公平公正,损害了政府采购形象,也加重了政府采购监管工作的压力。

笔者认为,以上问题发生的原因是多方面的,既有评审专家自身素质和专业水平不高、采购人主体意识和责任不到位、采购人和采购代理机构评审现场管理不规范、采购代理机构职业素质和执业能力不足等的因素,也有现行政府采购制度设计不完善和配套管理措施操作性不强的问题,尤其是在“放管服”改革的大背景下,各级财政部门在简政放权、优化采购流程和服务等方面采取了一些改革措施,但与之相适应的评审制度未配套改革到位。

新形势下,如何管好用好评审专家,如何真正发挥评审专家专业作用,需要从哪些方面加强管理?笔者认为,应当从以下十个方面综合施策。

第一,以问题为导向,完善政府采购评审机制。关于我国政府采购评审机制多年来普遍存在的突出问题,财政部副部长许宏才曾一针见血地指出:“现行政府采购评审机制客观上分解了采购决策权,采购人、采购代理机构和评审专家都是按程序履职,无人对最后的采购结果负责,导致天价采购、豪华采购等采购乱象频繁发生,评审专家的履职水平有待提升。专家不专的现象也较为普遍,一些专家缺乏独立的专业评审精神,损害了政府采购的公正性。”这深刻剖析了出现“专家不专”等问题的深层次原因。因此,应当坚持问题导向,针对当前评审专家管理实践中暴露出的突出问题,从评审专家违法违规的具体情形入手,把解决具体问题放在首要位置,积极研究破解的制度对策,着力补齐短板,堵塞漏洞,切实提升评审专家各项管理工作的质量和水平。

第二,系统谋划部署,统筹专家管理与改革。政府采购制度是财政管理制度的重要组成部分,专家管理是政府采购制度中的关键环节。中央全面深化改革委员会第五次会议强调要改进评审机制,将以推进专家业务转型为突破,不断提升政府采购的专业化水平确定为改革主要任务目标之一,这对当前和今后一段时期的政府采购评审工作提出了更高的要求。当前,按照中央和财政部深化财税体制改革的总体要求和统一部署,新一轮政府采购制度深化改革工作正在紧锣密鼓进行中,推进专家业务转型是改革的突破口之一,应认真按照改革任务要求,将强化评审专家管理置于深化政府采购制度改革大局之中系统谋划、协同推进,相应完善有关制度机制,以推进评审机制改革落地生效。

第三,落实主体责任,理顺采购人与评审专家权责。强化采购人主体责任是落实《深化政府采购制度改革方案》的重要内容。我国现行政府采购制度下,评审作为政府采购活动中的关键环节,其机制运行决定着采购的结果,评审过程涉及采购人、采购代理机构、评审专家、供应商和监管部门等,而真正参与评审并决定采购结果的只涉及采购人和评审专家。表面上看,评审专家管理过程中暴露出的各种问题,是因为专家水平不高、受利益驱动以及代理机构组织评审和现场管理不到位等,但其实质的、深层次的原因是采购人主体责任落实不到位。实践中,采购人往往认为评审环节只要专家进行评审就可以了,不关采购人的事。财政部今年10月发布的政府采购信息公告曝光多起采购失误案例,涉及政府采购项目中将资格审查交由评标委员会进行、未对评审数据进行核对、代理机构未依法组织开标活动等问题,这些都是采购人主体责任认识不到位的体现,过度依赖评审专家,导致采购结果不满意情形发生。因此,要切实督促采购人落实第一责任人的主体责任,要明确专家辅助定位,理顺采购人、采购代理机构和评审专家的权责关系;按照“谁采购、谁负责”的原则,确保采购程序合规、结果满足需求。另外,要强化专家的参谋咨询作用,为采购人确定采购需求、设定采购方案、编制采购文件、拟定采购合同、开展履约验收等提供专业服务,拓宽服务范围,真正把专家的专业优势作用发挥出来。

第四,强化法制约束,推动专家管理纳入法律法规修订范畴。从法律层面看,现行政府采购法对评审专家制度的基本规则未作出明确规定,政府采购法实施条例第三十九条等也仅对评审专家的抽取、评审活动等一些重要规则作出原则性规定。新时期深化政府采购制度改革要赋予采购人自主确定评审专家的权利,同时逐步取消评标委员会、评审小组中专家比例的规定,采购人可邀请专家参与拟定需求标准、技术解决方案和采购实施方案,参与产品质量和服务能力的履约评价。而专家主要发挥辅助作用,为采购人提供专业化的咨询服务。随着改革的发展,应落实好中央决策部署精神,将评审专家制度的地位和功能作用、准入和组成、行为规范和纪律要求、报酬和退出机制等核心规则,纳入政府采购法及其实施条例的修订范围,以强化评审专家制度的法制约束力,从根本上指导评审专家管理工作。

第五,修订管理办法,完善评审专家具体管理措施。从规范性文件方面看,现行《政府采购评审专家管理办法》已不适应新形势改革精神要求,如,针对推动专家从目前的项目决策向提供专业建议转变、从目前的程序合规服务向专业化服务转型等的改革要求,相应的评审专家选聘与解聘、专家库管理、抽取与使用、专家对评审报告的争议处理、参与需求等环节以及监管和责任追究等具体程序未得到明确。从实践方面看,针对实践中反映出的专家权责不对等、专家不足、少数专家不专不公等问题,也应当完善和规范相关专家评审具体程序。对目前中央与各地方的评审专家库还未真正实现互联互通、资源共享等问题,也应当研究完善制度对策,推动政府采购评审专家库实现中央和地方贯通并允许跨省抽取专家,以防止过于集中抽取使用本地专家,导致专家之间互相通气、协商打分,影响评审公平公正,也确保特殊专业和领域的采购项目能真正抽取到专业匹配的适合专家。因此,要适应政府采购管理环境的新变化,按照方案设计的改革基调和明确的改革路线,对《政府采购评审专家管理办法》进行修订,以具体指导评审专家管理实践工作,不断提升政府采购专业化水准,确保采购物有所值目标的实现。

第六,加强现场管理,确保项目评审过程规范有序。专家独立评审原则是政府采购公平公正的基石,而评审现场管理规范程度则直接影响专家的依法正确履职和独立评审。实务中,政府采购常常因评审现场管理不到位,评审现场组织工作不规范、程序违法等原因,导致专家独立评审受到极大干扰。财政部于今年10月10—16日发布的68则政府采购信息公告中,有26则涉及政府采购项目存在未从专家库抽取专家、评委成员打分修改未签字、客观分打分不一致、代理机构未依法组织开标活动、评审现场管理不规范等问题。目前各地推行的电子不见面开评标使得评审现场管理面临新挑战。另外,按照政府采购法“采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”的相关规定,采购代理机构由采购人自主选择,部分受托代理机构会想方设法满足采购人意愿,甚至无原则地迁就采购人,操控评审专家的抽取和评审。因此,采购人和代理机构要严格按照法律法规规定,做好评审现场的组织管理工作,完善和规范录音录像和视频监控等的操作和管理,加强监督,精细化管理,以保证评审专家独立评审,确保政府采购项目评审过程的规范有序和采购结果的公平公正。

第七,加大督查力度,强化违法违规受罚警示作用。为规范专家评审行为,政府采购法实施条例第七十五条、《政府采购评审专家管理办法》第二十九条等均对评审专家的禁止性行为、违法行为的处罚作了明确规定。从各地对评审专家违规行为处理处罚情况看,违规行为较轻的被处以中止评审活动并限期整改;违规行为较重的则被取消评审专家资格并终止聘任,甚至有个别专家因行贿受贿等受到了刑事处罚。在政府采购活动中,评审专家评审行为规范与否,评审工作质量好坏,直接影响评审程序和采购结果的合法合规,关系采购活动的公平公正和项目的顺利实施。因此,要进一步加大对评审专家违反政府采购政策制度规定、不按评审程序和评审标准进行评审,以及在评审工作中敷衍塞责或故意影响评审结果等违法违规行为的查处及处罚力度,强化法律制度的约束力,彰显违规受罚警示效应,促进评审专家牢固树立法纪意识,知敬畏、守底线,严格遵守评审工作纪律,按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,规范评审行为,提高评审质量。

第八,细化报酬管理,保障专家权益激励履职尽责。根据《政府采购评审专家管理办法》的有关规定,专家劳务报酬的具体标准由各省级财政部门制定,中央单位按照属地标准执行。实践中,各地出台的本地区评审专家劳务报酬办法中,劳务报酬支付标准、支付方式、支付主体等的规定还不尽合理。为此,在专家劳务报酬上,应适应改革形势,适当考虑区分采购项目金额的大小、采购方式的差异、采购需求环节的不同、评审的难易程度以及极端环境等差异化因素。如区分公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等不同采购方式,以及单一来源、论证、复审、履约验收等不同项目,合理化和细化报酬档次与标准;明确由采购人或集采机构为报酬支付主体,避免报酬支出费用转嫁政府采购社会代理机构或供应商。同时,针对专家抽取的随机和实时性,统一规定在评审结束后当场以现金或转账方式将报酬支付到位,避免采购人和代理机构利用报酬牵制和引导专家出具倾向性评审意见,确保按劳取酬,以更好保障专家合法正当权益,激励专家依法履职尽责。

第九,做好履职评价,完善评审专家诚信管理机制。按照建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度有关规定,结合政府采购监管工作实际需要,加强采购当事人精细化监管,通过多种途径、采取多种形式开展信用评价管理,建立健全评审专家履职评价体系。目前,宁夏、湖北、山东、河北、海南省等地方出台和施行了评审专家评价管理办法,通过建立政府采购领域评审专家信用承诺制度、评价等级或评价记分和评价量化扣分管理制度等创新举措,对专家履职情况进行评价,一定周期内评价不合格、等级低劣或评价量化得分较差的,结合信用记录、不良行为、处理处罚等情况,采取专家库预警、监管部门约谈、停聘等方式加强评价结果应用,这些创新举措应充分借鉴和推广,增强政府采购评审专家信用自律意识,营造诚实守信的社会信用环境。

第十,加强服务引导,帮助评审专家提升履职能力。目前,部分地方出台专家责任告知书、采取线上线下相结合的培训考核等创新方式,加强服务,帮助专家提升履职能力,此类做法值得借鉴和推广。如福建省今年9月发布《省级政府采购评审专家责任告知书》,以清单方式列出评审专家职责及义务、评委及成员禁止性行为及法律责任,直观、便捷、有效,很好地履行了告知责任,帮助评审专家熟悉和掌握相关政策法规尤其是自身职责、义务及法律责任;海南省近日出台办法对专家继续教育测试等做了系统规范;全国多个省份还采取线上线下相结合的方式,举办聘前培训考试、在聘每年继续教育培训考试,培训考试不合格的不予聘任或暂停抽取资格,督促专家持续学习并掌握政府采购法律制度,提升履职能力。此外,笔者认为,还应当加强宣传引导,激发正能量,促使专家自觉规范评审行为。

(作者单位:广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处)


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